“三大工程”最新进展:首张城中村改造项目房票发放,多地配售型保障房管理规则出台

去年12月中央经济工作会议再次强调“加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造等‘三大工程’”以来，各地积极推进落实相关举措，加快建设进程，至今年4月中旬，各地“三大工程”的推进情况如何？对当前房地产市场是否会带来新的影响？本月起，我们将持续跟踪与房地产密切相关的城中村改造和保障性住房建设最新进展，供各界参考。

从资金投放来看，2024年4月18日，央行相关负责人在国新办举办的《2024年一季度金融运行和外汇收支情况发布会》中提到，一季度支持保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”的5000亿元抵押补充贷款（PSL）发放完毕。预计后续政策性银行的资金投放落实也将加快。

图：PSL投放情况

资料来源：央行，中指研究院综合整理

城中村改造平稳推进，首张城中村改造项目房票发放

“三大工程”作为2024年的重点工作方向，多地在其政府工作报告中均对“三大工程”进行了分解安排，部分城市对2024年城中村改造的具体工作量定下明确计划，如上海2024年计划启动不少于15个城中村改造项目；深圳将加快实施60个城中村分类改造项目；杭州计划2024年实施城中村改造项目59个；部分城市在公布城中村改造项目目标的同时，也公布了安置房建设目标，如福州计划实施城中村改造项目12个，动建安置房1万套；青岛新启动20个城中村改造，建成安置房3.1万套。目前从各地公布目标来看，城中村改造具备一定规模，且各地根据地方情况分别指定相应方案，整体工作基调相对积极。

表：35个城区常住人口超300万大型城市2024年城中村改造目标

资料来源：各地政府工作报告，中指研究院综合整理

2023年7月，国务院办公厅向各地印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，文件内指出“对符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助。将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围。设立城中村改造专项借款。”12月，住建部、财政部、人民银行、金融监管总局联合印发了《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知》，创设了城中村改造专项借款这一融资工具，对35个超大特大城市城中村改造项目提供资金支持，而后各地对实施细则出台相应资金使用管理规定。

城中村改造专项借款主要适用于城中村改造项目前期工作、征收补偿安置、安置房建设等方向，主要通过国开行、农发行向各城市发放，根据国开行、农发行公布消息，截至3月7日，国开行共发放城中村改造专项借款614亿元；截至3月11日，农发行共发放城中村改造专项借款567.46亿元，两行合计发放城中村改造专项借款约1180亿元。同时，根据各地披露消息，当前各地获批授信额度已超万亿元，资金的推进落地速度加快，为各地城中村改造工作的加速推进提供支持。

表：各地城中村改造专项借款落地情况（截至4月20日）

资料来源：各地住建局，政府官网，中指研究院综合整理

聚焦各地进展来看，1月，《广州市房票安置实施方案》审议通过，随后在荔湾区石围塘旧城改造项目发放广州市首批房票；4月《广州开发区、广州市黄埔区城中村改造项目房票安置实施细则》印发实施，此次印发的细则，在1月实施方案基础上进一步完善细化，在可购房房源范围中增加了政府持有房源；明确对于选择房票安置村民对基础补偿部分给予的奖励额度；放宽被转让人身份，取消同一项目征收人的限制；使用房票所购买的商品房不计入家庭限购套数，同时在发放细则上明确“应保证按照每户人均40平方米原址回迁，超出每户人均40平方米的部分房屋面积可选择房票安置”，在实施细则方面与此前发放的房票基本一致。4月18日，在广州开发区、黄埔区城中村改造项目房票安置启动活动现场，发放了全国首张城中村改造项目房票。

此次黄埔区城中村改造项目房票实施细则的落地及首张房票的发放，标志着房票安置这一补偿方式正式应用于城中村改造工程中，广州城中村改造项目数量多、项目情况复杂，房票安置这一方式的应用或能有效加速城中村改造工程的推进，广州率先对房票安置在城中村改造中的应用进行探索，也为其他城市提供参考，有望带动全国城中村改造工程的加速实施。

表：广州城中村改造项目房票安置细则

资料来源：广州市政府，中指研究院综合整理

多地配售型保障房建设计划落地，管理实施办法陆续出台

从配售型保障房来看，“14号文”中明确“保障性住房建设坚持以需定建。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市，要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。商品住房库存大的城市，可按市场化、法治化原则适当改建或收购存量商品住房用作保障性住房，积极盘活利用闲置土地和房屋，避免重复建设造成浪费”。当前多地已经公布了首批或2024年配售型保障房的建设计划。

从各地披露的配售型保障房建设计划来看，福州建设／筹集套数最多达1.24万套，北上广深四个一线城市均不少于1万套；其余多数城市筹建数量在2000套—4000套之间。

表：部分城市配售型保障房建设／筹集计划（截至2024年4月20日）

资料来源：各地政府官网，中指数据CREIS（点击查看）

根据“14号文”规定，“保障性住房以划拨方式供应土地……要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。在符合规划、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式。”

目前已披露的配售型保障房来源主要分为新建和现有未售的保障房转化两种途径。在已披露的城市中，广州筹建的12个配售型保障房项目中，有4个通过存量经济适用房项目转化；西安则由部分开始建设和未动工的经济适用房转为配售型保障房，当前已有4个项目达到建筑主体封顶阶段，最快的1个项目在今年年底可达到竣工交付条件。

在保障房运行机制方面，过去部分城市先后进行过一定探索尝试，如2006年厦门提出了“保障性商品房”的工作思路，早期厦门保障性商品房的申购条件严格，需以家庭为单位申购，且对收入上限有明确限制，同时实行封闭流转，禁止上市转让，后续在运行过程中不断完善制度，在申请门槛、配售定价、退出机制等方面持续优化，现已成为厦门住房保障体系中的一环。

表：厦门保障性商品房现行申请条件及退出机制

资料来源：厦门住建局，中指研究院综合整理

同时，厦门采用“地铁社区”模式，所推出的保障性商品房项目多数位于地铁周边，以“区位好、配套好、品质好、环境好、规模大”的理念为指导，进行保障房社区规划，避免由于保障房位置偏远通勤不便造成的房源空置浪费，值得各地参考借鉴，“14号文”中也强调“按照职住平衡原则，优先安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，防止因位置偏远、交通不便等造成房源长期空置”。

表：部分城市配售型保障房申请条件及退出机制

资料来源：各地政府官网，中指研究院综合整理

从目前已公布管理办法的部分城市来看，当前配售型保障房更多向较低收入家庭、住房困难家庭倾斜，为其提供住房保障。如福州、西安等地，对申请家庭人均可支配收入上限进行限制，需低于当地上年人均可支配收入，福州、西安、郑州等地，对于申请家庭人均住房面积也有限制，在申请条件上进行较为严格的要求，可以有效保证首批配售型保障房房源由有需求的群体购得。同时，福州、郑州等地，对于配售型保障房的退出、政府回购进行规定，严格确保配售型保障房封闭管理，以折旧的方式确定回收价格。

整体来看，当前多地已披露2024年城中村改造、配售型保障房建设的工作目标，随着配套政策及资金端不断落位，预计接下来将进入快速推进阶段。在城中村改造工作中，“房票安置”等政策的尝试，也有利于带动房地产销售回升，实现新房去化库存，助力市场修复；在配售型保障房建设方面，各地管理规则陆续出台，部分项目启动申请，在各地的快速推进下，“市场＋保障”的住房供应体系建设有望更快得到实现。